湖南新聞網消息 一邊是國家住房和城鄉建設部不贊成轉讓風景名勝區經營權，一邊是景區經營性質日趨多樣化。多年來，景區所有權與經營權分離備受關注。

　　據華聲在線-湖南日報報道，早在1994年，我省首開國內景區經營權轉讓先河。10多年來，所有權、經營權、管理權分而治之的景區已不鮮見，這些景區資源保護與運營狀況到底如何？

　　【以“轉”尋“機”】

　　2900萬元買下50年經營權，洪江古商城期待新生

　　悠悠沅水畔，晨鐘暮鼓里靜默著一座秀麗古城——洪江古商城。她起源于春秋，成型于宋元，鼎盛于明清，頭頂“中國第一古商城”、中國海上“絲綢之路”重要節點、“明清古建筑的典藏樣本”等璀璨光環。

　　步入現代社會，盡管她逐漸淡出了人們視野，卻無時不在期待著有人將她喚醒，涅槃新生。

　　這一天終于來了！

　　2011年5月19日，由懷化市洪江區管理委員會，湖南日報報業集團有限公司，鳳凰古城旅游有限責任公司，大漢城鎮建設有限公司，老百姓大藥房連鎖有限公司董事長謝子龍，5方共同出資、聯合組建的洪江古商城文化旅游產業發展股份有限公司入主洪江古商城。該公司以2900萬元，獲得古商城50年的資源保護使用權及核心景區以外有關旅游地產資源的開發權，開發、經營洪江古商城的文化旅游產業。

　　洪江古商城作為第六批全國重點文物保護單位，其文化旅游價值不可估量。然而，古商城的基礎設施還比較落后，品牌亟待提升，文化內涵有待挖掘。而僅憑古商城當地政府力量，顯然力不從心。

　　洪江古商城開發，呼喚體制與機制創新。

　　“我們屬于受托經營。”9月底，洪江古商城文化旅游產業投資股份有限公司董事、總經理文奇向記者介紹，在共同經營的5方中，由洪江區管委會設立的洪江城市建設投資有限公司占10%的股本，走的是一條政府主導、社會力量共同參與文物保護、旅游文化資源開發的新路子。5方集旅游開發、行政資源、文物保護、媒體傳播于一體，被外界譽為“黃金組合”。文奇自信地表示，這樣的組合必將帶來“聚變效應”。國家文物局副局長董保華認為，這是一次有益嘗試，是有效解決文物保護與發展問題的根本出路。

　　洪江古商城的保護與開發，已作出初步規劃。對至今仍保存完好的380多棟明、清、民國時期的會館、錢莊、商行、客棧、鏢局等古建筑，將重點修繕、保護。

　　省內多處景區放開經營權，尋求發展機遇

　　洪江古商城，只是我省景區所有權與經營權分離的一個例子。

　　早在1994年，張家界市武陵源區就以租賃經營方式，將寶峰湖轉讓給馬來西亞保利(湖南)實業貿易有限公司經營60年，從而首開國內旅游景區經營權轉讓先河。

　　隨后，上世紀90年代末期和本世紀初，張家界的黃龍洞、湘西的鳳凰古城等景區，相繼以委托經營方式，實現了所有權與經營權分離。猛洞河、德夯、坐龍峽3個景區的經營權，曾先后由景區所在地政府轉讓給外地公司開發經營。因種種原因，湘西土家族苗族自治州政府最近收回了這3個景區的經營權。

　　幾年前，邵陽新寧崀山、常德石門夾山等景區，也嘗試過轉讓經營權。但幾年運作后當地政府又收回了經營權。去年，沅陵縣也對外表示，有意轉讓二酉山等景區經營權，以加快推進當地旅游產業化。

　　今年5月，靖港鎮政府將靖港古鎮風景區的經營權正式交給長沙建華旅游投資有限公司。

　　推動靖港古鎮深層次保護與開發，是當地鎮政府轉讓經營權的初衷。而長沙建華旅游投資公司要面對的現實是，在協議簽訂時，古鎮每周的游客僅有1.5萬人次左右；而2009年對外開門迎客第一周，游客為17萬人次。

　　前不久，時任建華公司副總經理何曉陽在接受記者采訪時稱，接手靖港古鎮，看中的是其周邊的發展空間。記者了解到，在該公司初步投資意向中，圍繞古鎮周邊的近1500畝土地上，將開發15個項目，主要集中在賓館、娛樂休閑、餐飲、購物、旅游地產等方面。何曉陽分析，靖港僅有幾條古街，缺少觀光之外的娛樂休閑場所，難以留住游客。建華公司入駐前3年基本不求回報，只管投入，待這些項目落地后，應該能有效改善靖港的旅游面貌。

　【因“轉”而“活”】

　　黃龍洞打了“擦邊球”，國有資產并未“賤賣”

　　景區所有權與經營權分離，我省不乏因“轉”而“活”的項目。黃龍洞就是其中之一。

　　但當初黃龍洞景區經營權轉讓，可不像如今洪江古商城來得順利。

　　“當時的寶峰湖、黃龍洞幾乎年年虧損，每到年底，區政府都要貸款給員工發工資。”張家界市旅游局局長丁云勇回憶。

　　在委托經營之前，黃龍洞景區由武陵源區政府經營和管理。“當時就是政府的一個巨大包袱，艱難度日。”丁云勇說，決策機制繁雜、資金投入不足、安置性人員太多等，顯示出景區國有化經營機制已不適應現代市場經濟發展的需求。

　　“那時候黃龍洞景區想增加一條游船，必蓋17個公章。”黃龍洞投資股份有限公司常務副總經理戴成桂笑言。

　　然而，根據相關規定，“各地區、各部門不得以任何名義和方式出讓或變相出讓風景名勝資源及其景區土地。”黃龍洞景區經營權轉讓，只得打了一個“擦邊球”。1997年，經與武陵源區政府數輪談判，黃龍洞投資股份有限公司出資6000萬元，以“委托經營”方式，獲得黃龍洞景區45年的經營權。1998年1月，黃龍洞景區正式實施委托經營。

　　消息一傳出，立即引來一片反對之聲。丁云勇說，當時壓力很大，幾乎天天接到電話，都是來自上級部門的批評，但最終還是堅持了下來。

　　在黃龍洞景區實行委托經營后的幾年里，不少來自山東、北京等地的考察隊伍涌向張家界。時任建設部副部長的趙寶江在實地考察后，也對其景區資源的保護與經營予以肯定。

　　經營權不管是租賃、委托經營還是轉讓，主要質疑是：由民營企業經營幾十年，豈不是“賤賣”國有資產，旅游資源能得到保護嗎？

　　“沒有賤賣！”丁云勇說。首先，發生變化的只是經營主體，政府仍然牢牢掌握著景區資源的所有權與管理權；其次，不管國有經營還是民企經營，同樣都是納稅，經營得越好，稅收才會水漲船高；三是原本“拮據”的政府一次性獲取巨額回報，才能加強旅游基礎設施建設，促進旅游產業發展。

　　戴成桂介紹，2010年，黃龍洞景區的門票收入達8300多萬元，今年有望突破1億元。這樣紅火的景象，足以說明黃龍洞創新經營機制的嘗試是成功的。

　　門票收入從百余萬躍升至1.5億，鳳凰嘗到甜頭

　　就在黃龍洞景區成功實現委托經營1年多后，離張家界并不遠的鳳凰古城，也嘗試分離景區經營權。

　　上世紀八十年代和九十年代初期，因擁有鳳凰煙廠這個納稅大戶，鳳凰是我省僅有的幾個財政過億元縣之一。但至上世紀九十年代中期，隨著煙廠關門，縣財政收入急劇下滑。全縣產業如何轉型？

　　隨著黃龍洞委托經營模式逐漸被認可，鳳凰決策者意識到，鳳凰與200公里之外的張家界可連點成線，依托其強大的游客輻射能力，鳳凰沉睡多年的旅游資源可以被“喚醒”。

　　誰是鳳凰古城最佳經營者？

　　2000年，鳳凰縣政府在與多家企業談判后，終于與黃龍洞“當家人”葉文智牽手，黃龍洞股份有限公司獲得南長城、沈從文故居、熊希齡故居、沱江、古城墻、城樓、奇梁洞等8個景點50年的經營權。

　　黃龍洞投資股份有限公司常務副總經理戴成桂，正是當年接手委托經營鳳凰古城的負責人之一。他介紹，在進駐鳳凰前，當地政府已開發鳳凰古城兩三年，由縣旅游局進行日常經營，基本屬于接待型旅游。門票收入很少。1999年的門票收入為128萬元，至2002年1月黃龍洞公司正式接管后，當年的門票收入一躍至1560萬元。2010年，鳳凰接待國內外游客520.06萬人次，門票收入1.51億元，而所有的旅游收入已達30.02億元。

　　在不到10年時間，鳳凰古城僅門票收入就增長了100多倍，旅游產業實現了質的飛躍。鳳凰古城從經營權轉讓中嘗到了甜頭！

　　【絕非一“轉”了之】

　　權責利明晰，抓住該抓的，放開可放的

　　如何成功實施景區所有權與經營權分離，張家界無疑最有發言權。

　　丁云勇認為，一定要在合同中明晰雙方的權責利，通過明確的條款，規避各種潛在的風險。如景點內所有開發項目必須由當地政府審批；經營企業若將經營權轉讓給第三方，轉讓增值部分的歸屬將由政府決定等，這樣，可有效地避免經營企業過度開發和亂開發資源，也可避免景區在不斷轉讓中造成損耗。

　　丁云勇認為，政府還要詳細了解受委托經營企業的專業資格、資金能力、信用等級、經營績效、文化背景等。

　　如寶峰湖最初租賃給馬來西亞的一家公司，后來又轉讓給張家界股份有限公司。2001年9月，張家界旅游開發股份有限公司續約取得經營權，組建了張家界寶峰湖旅游實業發展有限公司。雖然張家界旅游開發股份有限公司是國有控股企業，但是一家純粹市場化運作的企業。這次轉讓一樣是依合同辦事，轉讓產生的市場溢價部分，歸政府所有。

　　放開景區經營權，張家界當地政府的原則是：抓住該抓的，放開可放的。

　　對于264平方公里的核心景區，當地政府有著清醒而一致的認識：這決不能動！丁云勇透露，在上世紀九十年代初，有企業出資50億元，也沒能買下主景區的經營權。此外，一些涉及環保方面的項目都是政府在經營，因公益成分較多。

　　而一些二級景區之所以能轉讓經營權，因其資源規模較小，政府容易監管，協調任務不大。

　　另外，景區內的一些經營類項目，張家界也積極引進多種投資方式和經營主體，如引進天津寧發集團開發天門山景區，建成了世界最長的高山客運索道；引進香港投資商建設天子山客運索道，年創造稅收2000多萬元；在武陵源風景區里，還有中外合資興建的百龍電梯……這些外來投資商，帶來了資金、人才及先進的經營理念，也推動了旅游產業跨越式發展。

　　丁云勇認為，只要資源的所有權控制在政府手中，商業化項目可以放手讓市場來做。這樣有利于政府融資，減少競爭性項目的經營風險。

　　經營權出讓是把“雙刃劍”，監管力度不能削弱

　　“景區經營權絕不能一賣了之。”鳳凰古城旅游有限責任公司董事長葉文智認為，鳳凰古城經營成功的原因之一，就是當地政府在轉讓經營權的同時，并沒有放松監管。

　　采訪中，景區受委托經營的企業認為，景區的生態資源、文化資源就是企業的生存之本，企業不可能竭澤而漁。企業進行市場開發積極性比較高；在景區資源的保護上，力度也不會遜于政府部門。

　　然而，國內也有一些景區，經營權轉讓后資源遭到破壞。

　　丁云勇認為，政府必須嚴格行使管理權，嚴格審查景區內所有開發項目，不能由企業單方面決定開發和動工興建某個項目。幾年前，黃龍洞公司擬對洞內一條游人步行道作出改動，但馬上有人提出異議。后經過嚴格審查，發現并不會危及洞內的自然資源，只是對景區進行配套完善，最終才得以批準。

讓專業人做專業事

　　徐飛雄

　　風景名勝區是極其珍貴的、不可再生的自然和文化資源，由國家所有、政府行使管理權，是出于對資源的保護。但任何產業發展應遵循經濟規律，旅游產業的資源優勢要轉化為經濟優勢，景區開發必須借助外力，走市場化經營之路，成功實現資源與資本、資源與市場的對接。景區的所有權、管理權與經營權相分離，應是大勢所趨。

　　旅游資源的成功開發，離不開市場、品牌、制度、人才等要素，而政府往往缺乏專業運作的平臺。要讓景區資源價值最大化，更好地實現高效率運作，最好的辦法就是市場的事交給市場去辦，讓專業的人做專業的事。企業有專業運作團隊，有先進管理理念，有市場運作經驗，有巨大的資金實力，企業應該當運動員，而政府應該把自己置于裁判員的位置。

　　其實，圍繞旅游資源市場化經營，其爭論核心，就是經營權一旦放開，是否會對資源和環境造成破壞。如果僅出于這方面考慮而抱著資源不放，無疑類似因噎廢食。首先，如果旅游資源市場化經營帶來的邊際社會效益大于邊際社會成本，那么放開景區經營權是更有效率的，更有利于社會發展；其次，景區放開的只是經營權，所有權和管理權仍由政府掌控，只要強化監督管理，防止市場壟斷和過度競爭，防止資源和環境遭到破壞，就能規避市場失靈。再次，要消除政府既是經營者又是管理者所造成的弊端，政府就必須轉變職能，重構角色。

　　景區所有權、管理權與經營權是否分離，以何種方式分離，并非一個模式，應針對不同景區，區別對待，既可轉讓、租賃、委托經營，也可政府參股、管理部門成立經營公司經營等。

　　不管是當地政府、管理部門，還是企業，在景區所有權與經營權分離上，都應該慎之又慎。目前，我國旅游景區(點)經營權轉讓，缺乏合理的制度安排。作為當地政府和管理部門，需謹慎選擇、嚴格審核轉讓企業的資格；科學評估資源價值；制訂相關規章制度，規范景區經營主體的經營行為，保障景區在更高層次上實現保護與開發的統一，這樣，才能“轉”得放心有效。作為企業，也要摸清資源家底，全面評估景區長遠發展的潛質。一時沖動涉入旅游景區經營，巨額投資打了水漂，這樣的慘痛教訓并不鮮見。企業務必看到高收益背后的高風險。

　　(作者為省人民政府參事、湖南師范大學旅游研究所所長)